WTO农业规则的主要内容,世贸组织体制下澳大利亚的农业

农产品是当今世界贸易中问题最多的领域,也是各国政府实施保护最多的产业之一。世贸组织成立后,首次将乌拉圭回合谈判纳入世贸组织体系,自此各国政府的农业保护有所减少,然而乌拉圭回合谈判重新开始后,农业保护烽烟再起,其保护度几乎达到80年代中期的历史最高水平。世界大多数国家特别是发达国家各种农业保护更是甚嚣尘上,其措施层出不穷,手段隐蔽而多变。澳大利亚长期以来积极倡导贸易自由化,主张公平贸易和反对各种形式的不正当竞争,并于1995年1月正式成为世贸组织成员国。为适应世贸组织的各项规则和要求,澳大利亚基本建成了较为成熟的机构组织形式和外贸管理体制。然而农业是澳大利亚的基础产业,是主要外汇收入来源,面对日益抬头的农产品国际贸易保护主义,澳为其自身农场主的利益,为保持农业领域在国际市场中的竞争优势,澳依然采取了一定的农业和农产品保护措施。

WTO农业规则的内容非常复杂,由四个协议组成,即《农业协议》、《马拉喀什议定书》所附国别减让表关于农产品的承诺、《实施植物卫生检疫措施协议》和《关于改革计划对最不发达国家和粮食净进口发展中国家可能产生消极影响的措施的决定》。WTO农业规则的主要内容包括:扩大农产品市场准入、削减农产品生产补贴、削减农产品出口补贴和规范卫生与植物检疫措施。

WTO农业规则的内容非常复杂,由四个协议组成,即《农业协议》、《马拉喀什议定书》所附国别减让表关于农产品的承诺、《实施植物卫生检疫措施协议》和《关于改革计划对最不发达国家和粮食净进口发展中国家可能产生消极影响的措施的决定》。WTO农业规则的主要内容包括:扩大农产品市场准入、削减农产品生产补贴、削减农产品出口补贴和规范卫生与植物检疫措施。

一、澳大利亚农业的特点

一、市场准入条款

一、市场准入条款

澳大利亚广义上的农业包括种植业、林业、渔业、畜牧业和养殖业。五十年代时期,农业在澳国民经济中曾占有十分重要的地位,其出口占澳大利亚全部出口收入的80%左右。随着澳大利亚多元经济的发展,特别是矿业、服务业在经济中所占比例不断升高,尽管农业在近20多年来产值已经远远超过了50年代的水平,但在经济中的总体地位却有所下降。近10年来,澳农业产值基本上保持在国内生产总值5%左右的比例。

由于许多国家用关税及名目繁多的非关税壁垒来限制他国农产品进入国内市场,导致了世界农产品贸易的不公平竞争,妨碍了农产品贸易自由化的实现。为此,《农业协议》要求各成员方尽力排除非关税措施的干扰,并将非关税壁垒关税化,禁止使用新的非关税措施。此外,各方还达成了增加农产品市场准入机会的协议,以促进农产品贸易自由化的实现。

由于许多国家用关税及名目繁多的非关税壁垒来限制他国农产品进入国内市场,导致了世界农产品贸易的不公平竞争,妨碍了农产品贸易自由化的实现。为此,《农业协议》要求各成员方尽力排除非关税措施的干扰,并将非关税壁垒关税化,禁止使用新的非关税措施。此外,各方还达成了增加农产品市场准入机会的协议,以促进农产品贸易自由化的实现。

澳大利亚农产品的主要消费市场在海外。九十年代以来澳农产品出口收入平均占农业总产值的比例为60-70%左右,基本上,澳75%左右的初级农产品和25%的加工后农产品用于出口。2000年澳农产品出口额为275亿澳元,占产值的64%。部分产品出口占产值的比重相当高,比如小麦为69%、大麦76%、大米63%、芥子油78%、棉花95%、糖76%、牛肉63%、羊毛98%,奶制品60%。澳农产品出口市场,按2000年统计数据,日本占17%、东南亚占15%、欧洲占11%、美国、中国、中东及其他亚洲国家为8%、韩国5%、其他国家和地区20%。澳某些农副产品在世界农产品贸易中仍然举足轻重,澳大利亚的羊毛、牛肉、小麦、糖、奶制品、水果、大米和鲜花的出口在世界农业初级产品的出口市场中占有相当大的市场份额。

1.非关税措施关税化

1.非关税措施关税化

应该说澳洲农业属于外向型经济,澳国内人口不足2000万,不到40%的农业产出即可满足国内需求。澳政府在制定农业政策时,着眼点一方面在于保证农民基本利益的同时,如何调动农民的积极性参与国际市场竞争,扩大澳农产品在国际市场的份额。另一方面澳是农业生产大国,内需有限,面对世贸组织提出的市场开放、公平竞争的原则,必然面对其他农产品大国的产品进入澳市场的威胁,因此,如何既不违反世贸组织农业协议的原则,同时又能充分有效地保护本国市场,也是澳农业政策的重要内容。

农业协议只允许使用关税这个手段对农产品贸易进行限制,所有进口数量限制、进口差价税、最低进口价格、任意性进口许可证、经营国家专控产品的单位所保持的非关税措施、自愿出口节制,以及普通关税以外的同类边境措施等非关税措施均需转化为进口关税。

农业协议只允许使用关税这个手段对农产品贸易进行限制,所有进口数量限制、进口差价税、最低进口价格、任意性进口许可证、经营国家专控产品的单位所保持的非关税措施、自愿出口节制,以及普通关税以外的同类边境措施等非关税措施均需转化为进口关税。

二、澳大利亚农业领域的主要保护手段

在非关税措施关税化方面,协议允许以下三种例外情况的存在:因国际收支困难而采取措施的发展中国家;根据《1994年关贸总协定》的普遍例外或世贸组织其他协议而采取的、与农业无关的措施可以保留;如果某成员方向其他成员方提供最低市场准入机会,则可自愿选择暂时维持非关税措施。

在非关税措施关税化方面,协议允许以下三种例外情况的存在:因国际收支困难而采取措施的发展中国家;根据《1994年关贸总协定》的普遍例外或世贸组织其他协议而采取的、与农业无关的措施可以保留;如果某成员方向其他成员方提供最低市场准入机会,则可自愿选择暂时维持非关税措施。

世贸组织《农业协议》,以下简称《农业协议》,有关农产品的政策主要涉及三个领域,即市场准入、国内支持和出口补贴。本文将围绕这三个主要议题,就澳大利亚是否严格遵循协议内容,或是如何利用和规避有关规定,采取哪些手段保护自己的农业产业做一简要论述。

2.关税减让

2.关税减让

1、 市场准入

协议要求承诺在实施期限内,将减让基期的关税(包括新量化成的“税率”)削减到一定水平。主要规定包括:①减让基期:1986~1988年;②实施期限:从1995年开始,发达国家为6年,发展中国家为10年;③减让承诺,协议规定,从1995年开始,分年度执行减让承诺。具体包括:发达国家将以1986~1988年为基础,按简单算术平均计算的税率削减36%,发展中国家削减24%;发达国家每项产品的关税税率至少削减15%,发展中国家削减10%;约束所有关税,即各缔约方的任何一项农产品进口执行均不得超出其所承诺的减让水平。若有关关税税率已经是约束税率,则将其视为现行约束税率。否则,将1986年9月1日实施的关税税率视为约束税率。

协议要求承诺在实施期限内,将减让基期的关税(包括新量化成的“税率”)削减到一定水平。主要规定包括:①减让基期:1986~1988年;②实施期限:从1995年开始,发达国家为6年,发展中国家为10年;③减让承诺,协议规定,从1995年开始,分年度执行减让承诺。具体包括:发达国家将以1986~1988年为基础,按简单算术平均计算的税率削减36%,发展中国家削减24%;发达国家每项产品的关税税率至少削减15%,发展中国家削减10%;约束所有关税,即各缔约方的任何一项农产品进口执行均不得超出其所承诺的减让水平。若有关关税税率已经是约束税率,则将其视为现行约束税率。否则,将1986年9月1日实施的关税税率视为约束税率。

《农业协议》中农产品市场准入的核心是建立“单一关税制”、关税削减和约束全部农产品关税。目前各成员国边境上使用的对农产品的所有保护措施,包括数量限制、差价税进口禁令或其他非关税措施被单一关税所取代。发达国家需要将关税平均削减36%,每项产品至少削减15%。

3.最低市场准入承诺

3.最低市场准入承诺

澳大利亚在农产品市场准入实行单一关税制方面,比大多数市场经济国家表现积极。澳长期以来竭力倡导实施多边贸易体制,并在凯恩斯集团中,强调农业领域深化多边贸易体制改革的重要性,并率先采取措施较大幅度地降低关税水平,改善其自身农产品市场准入的条件。澳能够按照乌拉圭回合谈判的承诺,取消数量和配额限制,采用了单一关税制。1993年以前,澳大利亚86%左右的关税产品税率在44%左右,而目前各种产品的平均关税水平在5.6%,而且还承诺在2000年至2004年期间进一步降低关税幅度,农产品的简单平均关税也从1993年时的0.9%下降到目前的0.3%。由于澳大利亚在单一关税制上的行动较快也较彻底,因此极力反对其他农产品大国违反世贸组织原则的任何作法,比如最近美国对澳进口羊肉实行配额限制,澳便提请由世贸组织裁决,结果澳方获胜。

鉴于某些国家和地区长期以来对某些农产品所实施的非关税进口限制措施保持着极高的贸易保护程度,非关税措施关税化的结果往往会出现极高的进口税率,从而仍具有禁止进口的效果。为此,协议规定一些进口国可以规定最低市场准入机会,以扩大农产品的进口量,促进农产品贸易自由化。实施最低市场准入机会的条件是:①以1986~1988年为基期,在该时期内某产品的进口数量不足国内消费量的3%;②从1986年起不对该产品实行出口补贴;③初级农产品,且对其实行了有效的生产限制措施。

鉴于某些国家和地区长期以来对某些农产品所实施的非关税进口限制措施保持着极高的贸易保护程度,非关税措施关税化的结果往往会出现极高的进口税率,从而仍具有禁止进口的效果。为此,协议规定一些进口国可以规定最低市场准入机会,以扩大农产品的进口量,促进农产品贸易自由化。实施最低市场准入机会的条件是:①以1986~1988年为基期,在该时期内某产品的进口数量不足国内消费量的3%;②从1986年起不对该产品实行出口补贴;③初级农产品,且对其实行了有效的生产限制措施。

澳虽在单一关税制方面按照世贸组织的要求进行了较大幅度的改革,但农产品市场准入的保护依然存在,而且保护性相当隐蔽,这就是人所共知的澳大利亚极其严格的农产品进口检疫制度。与其他大陆或国家相比,澳大利亚对进口农产品采取了近乎苛刻的检疫方法和规则。其实这也是澳大利亚岛国心态的一种无奈表现。澳大利亚四面环海,其70%左右的农产品要对外出口,如果一旦受到外来农畜疫病的侵害,将会构成对澳农牧业的致命打击。澳大利亚几乎动用了世界上最先进的科学仪器和技术手段,对进口农产品进行检查,并总能提出检验结果不符合进口要求的科学证明。而正是各国采用科学标准的模糊定义,往往成为两国贸易纠纷的导火索。尽管世贸组织规定各国可以为防止农畜疫病的扩散采取必要的措施保护本国的农业安全,但是澳大利亚的检疫制度正是利用了这些条款的不确定性,几乎限制了绝大多数农、牧及相关产品进入澳市场,这种作法已经引起了许多世贸组织成员国对澳的不满。例如不久前发生的澳大利亚限制从加拿大进口三纹鱼事件,两国因对检疫的科学方法在认同上存在分歧,双方各持己见,险些造成了两国农产品贸易战。

根据协议规定,发达国家最低市场准入水平不得低于基期(1986~1988年)国内消费量的4%,并且在实施期内每年增加国内消费水平的0.8%,扩大到第6年的8%,在这6年中不实施关税化。日本的大米贸易即做了这种特殊安排。对于发展中国家成员方,也可以使用该规定,但仅限于初级产品,市场准入第一年为1%,第5年和第6年达到2%,第10年则为国内消费水平的4%。韩国的大米贸易就使用了这一规定。实施期结束后,如欲继续实施该措施,则必须在第6年重新交涉后做出新的安排。

根据协议规定,发达国家最低市场准入水平不得低于基期(1986~1988年)国内消费量的4%,并且在实施期内每年增加国内消费水平的0.8%,扩大到第6年的8%,在这6年中不实施关税化。日本的大米贸易即做了这种特殊安排。对于发展中国家成员方,也可以使用该规定,但仅限于初级产品,市场准入第一年为1%,第5年和第6年达到2%,第10年则为国内消费水平的4%。韩国的大米贸易就使用了这一规定。实施期结束后,如欲继续实施该措施,则必须在第6年重新交涉后做出新的安排。

2、 国内支持

4.关税配额管理

4.关税配额管理

《农业协议》中关于国内支持条款的核心是成员国尽可能采取最小限度地造成对农业生产和贸易产生扭曲的措施和政策。世贸组织将成员国对国内农业的支持分为三种情况,一种是世贸组织允许使用的绿箱措施、一种是部分需要减少,部分可以保留的黄箱措施、还有一种是不允许使用的蓝箱措施。

关税化一揽子方案要求各国维持“现行市场准入机会”,至少要等同于现有的准入机会。如果目前的准入机会不到有关产品在基期国内消费量的5%,那么这些国家就要在最惠国基础上,以低税率或最低税率实行关税配额,以提供最低准入机会,但超过配额准入量的进口则按高税率征税。

关税化一揽子方案要求各国维持“现行市场准入机会”,至少要等同于现有的准入机会。如果目前的准入机会不到有关产品在基期国内消费量的5%,那么这些国家就要在最惠国基础上,以低税率或最低税率实行关税配额,以提供最低准入机会,但超过配额准入量的进口则按高税率征税。

西方国家为何在农业领域长期存在国家保护主义,而且为何近年来农业保护有增无减呢?这是因为在工业化以前,大部分经济活动以农、林、渔、矿产等初级产业为主,国家税收也主要来源于此,而随着工业化进程加快,人均收入水平的提高,农业在经济领域的地位开始下降。随着其他产业规模扩大,在各种资源分布上,农业明显处于不利的竞争地位,农业在发展上就需要得到一定的保护,因此在农业领域开始出现由高税收向高补贴方向转化。另外在西方国家,农业人口的下降,使农民逐渐成为弱势群体。在西方选举制度中只有同情弱势群体才有可能赢取更多的选票。另外农民利益的代表在政府制定国家政策的辩论中,往往由于目标明确,团结一致,力争更多地为农民获得保障权利,这就使农业往往比其他任何产业都更能获得国家的各种保护和支持。再有,一种对农业的保护措施一旦形成,就很难取消,因为这将会使受益群体的既得利益受到损害。80年代中后期以来,世界农产品价格的大幅度下跌,使发达国家农业领域贸易保护主义迅速增加,1998和1999年曾达到80年代初的水平。仅1997-1999年间,经合组织用于农业保护的全部支持就达到3400亿美元,相当于同期对发展中国家官方发展资金的总额。尽管十几年来,为减少农业生产和贸易扭曲举行了一系列多边贸易谈判,而且取得了一定进展,但发达国家对农业保护的措施和手段也不断翻新,在绿箱、黄箱和蓝箱之间不断转换,界限模糊,隐蔽性和伸缩性加强,造成世贸组织多边农业协定谈判的难度加大。目前经合组织除比较广泛采用的农产品价格补贴外,按对生产者补贴估计值计算约占各种补贴的75%,投入支付、产出支付、按地区及按牲畜头数计算的PSE值各为5%,此外其他支付,包括对农产品运输环节的支持、历史遗留的一些农业支持、农民收入下降的补贴等约占10%左右。

根据规定,关税配额准入量应至少保持现行市场准入水平,即不低于最近3年的平均进口量,如这一进口量不足国内近3年平均消费量的3%,则应以消费量的3%确定配额量,并承诺一定的增量,到实施期未达到国内消费量的5%。

根据规定,关税配额准入量应至少保持现行市场准入水平,即不低于最近3年的平均进口量,如这一进口量不足国内近3年平均消费量的3%,则应以消费量的3%确定配额量,并承诺一定的增量,到实施期未达到国内消费量的5%。

澳大利亚对农业支持的有关政策和措施

5.特殊保障条款

5.特殊保障条款

原则上,澳大利亚反对任何形式政府对农业领域的国内支持。凯恩斯集团普遍国内支持的程度不高,澳大利亚为凯恩斯集团成员,其按对生产者补贴估计值计算,澳大利亚国内农业支持在过去十年来比较稳定,2000年为6%,大大低于经合组织平均34%的水平。据经合组织统计,2000年,澳对每个农户平均资助的金额为2894美元,经合组织平均为11334美元;对每公顷土地的资助澳大利亚为2美元,经合组织平均为198美元。

农业协议对需要进行关税化的农产品建立了一个特殊保障机制,即当某种农产品进口量突然增加,或价格急剧下跌到一定限度时,允许进口国对该产品征收一定的附加税。特殊保障机制有两种形式,一是对付数量急增的“数量触发”,二是对付价格急剧下跌的“价格触发”。进口数量触发是指当农产品某年度的进口数量超过前3年进口量的平均水平(即触发水平,是依据该进口国的进口量占消费量的比例而确定的),则该进口国可动用此特殊保障条款,但税额最高只能达到约束税率的1/3,且加征期以当年为限。价格触发是指当进口产品价格下降且低于1986~1988年进口参考价格平均水平的10%时,可动用特殊保障条款。

农业协议对需要进行关税化的农产品建立了一个特殊保障机制,即当某种农产品进口量突然增加,或价格急剧下跌到一定限度时,允许进口国对该产品征收一定的附加税。特殊保障机制有两种形式,一是对付数量急增的“数量触发”,二是对付价格急剧下跌的“价格触发”。进口数量触发是指当农产品某年度的进口数量超过前3年进口量的平均水平(即触发水平,是依据该进口国的进口量占消费量的比例而确定的),则该进口国可动用此特殊保障条款,但税额最高只能达到约束税率的1/3,且加征期以当年为限。价格触发是指当进口产品价格下降且低于1986~1988年进口参考价格平均水平的10%时,可动用特殊保障条款。

澳大利亚就其农业自然环境而言并不十分理想。天然适合农业生产的土地很少,绝大部分土地土壤中缺少磷、氮等适合农作物生长的成分,草场和粮食作物区必须靠经常不断地施用化肥。澳农业用地的地表土层很薄,存水困难。此外还有盐碱化土地和酸性土壤以及一些自然灾害等。澳大利亚政府如不实行对农业一定程度的鼓励和保护措施,农业的发展就会相当困难,更何况还要面对世界农产品生产大国的竞争。

6.实行特殊和差别待遇

6.实行特殊和差别待遇

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